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“Reforzar la capacidad para reclamar es una buena medida para disuadir a las empresas de los comportamientos más dañinos”

Entrevista a Joaquín López Vallés, Director del Departamento de Promoción de la Competencia de la CNMC

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  1. ¿Cómo contribuye la defensa de la competencia en la promoción de los derechos de los consumidores?

La competencia es el ingrediente fundamental para que los mercados funcionen bien. Cuando hay competencia, las empresas se esfuerzan para atraer a los consumidores, lo que les empuja a innovar, a ofrecer nuevos y mejores productos y servicios y a reducir sus precios, en beneficio de los consumidores. Por el contrario, cuando hay poca o ninguna competencia, los perjudicados son los consumidores, y especialmente los consumidores más dependientes, más vulnerables y con menos recursos. Así, la competencia tiene una importante función social.

Además, la competencia nos protege y beneficia como consumidores y ciudadanos. En los mercados con competencia, las empresas son más productivas y competitivas, lo que revierte positivamente en el crecimiento económico y en el empleo. Por otra parte, la competencia abarata también los productos que compra el sector público y así le permite prestar más servicios públicos o necesitar menos impuestos. Por último, la competencia evita que haya empresas en posiciones privilegiadas que obtengan ventajas injustas frente a las más pequeñas y los nuevos emprendedores. Esto es una manera de contribuir a la justicia social y la igualdad de oportunidades.

  1. La UE está trabajando en una Directiva sobre reclamaciones representativas para proteger los intereses colectivos de los consumidores ¿Qué papel jugaría la CNMC en caso de reclamaciones masivas contra una empresa? ¿Se podría aplicar a todos los sectores?

Estamos siguiendo los trabajos sobre la Directiva con mucho interés. Reforzar la capacidad de los consumidores para reclamar es, sin duda, una buena medida para disuadir a las empresas de los comportamientos más dañinos para los consumidores. Los consumidores en muchas ocasiones no reclaman por los altos costes de litigar ante los tribunales frente al beneficio esperado, que para cada consumidor individual puede ser reducido. Por eso, reforzar la capacidad de acción colectiva puede tener un efecto positivo. Además, en la actualidad, la posibilidad de que los consumidores puedan plantear reclamaciones colectivas depende de la regulación en cada país. Es bueno que exista una mayor armonización de legislaciones en la UE, tanto para consumidores como para empresas, ya que unos y otros pueden comprar y vender con mayor seguridad y menores costes en todos los países.

En el ámbito del derecho de la competencia, recientemente se ha reformado la regulación de las reclamaciones por daños, precisamente con el objetivo de reducir los posibles incentivos de las empresas a infringir las reglas de competencia. Estas reclamaciones se plantean ante los tribunales, y a veces versan sobre cuestiones económicas y jurídicas complejas, así que el papel de la CNMC es asistir a los jueces para lograr la decisión más justa posible.

  1. ¿Europa en general y España en particular deberían endurecer su procedimiento sancionador?

En materia de infracciones de competencia, las multas deben ser efectivas y disuasorias. Y para ello es fundamental también que las empresas puedan anticipar cuál será la consecuencia de infringir las normas. En España, en los últimos años hemos tenido que revisar nuestra metodología en materia de multas para alinearla con la doctrina del Tribunal Supremo, y para ello hemos buscado asegurar la proporcionalidad de las multas sin perjudicar la disuasión. Es difícil precisar el impacto disuasorio de nuestra actuación, pero en los últimos 5 años, hemos impuesto sanciones por más de 1.500 millones de euros.

Ahora mismo, tenemos encima de la mesa la nueva Directiva “ECN plus”, que parte precisamente de que el nivel de la sanción debe ser elevado para lograr un efecto disuasorio eficaz. La Directiva tiene que transponerse a nuestra legislación para 2021, y en materia de sanciones nos obligará a elevar los límites máximos de las multas al 10% en todos los casos de infracciones por prácticas anticompetitivas (actualmente el límite es inferior para ciertas prácticas), y la base para calcular ese máximo será el volumen de negocios total mundial.

Pero además de la multa, somos conscientes de que hay otros elementos disuasorios importantes, en cuyo refuerzo hemos trabajado muy intensamente en los últimos años. Desde 2016, hemos venido imponiendo multas a los directivos de las empresas, que pueden llegar hasta 60.000 euros. Recientemente, además, el Tribunal Supremo ha confirmado que debemos revelar públicamente la identidad del directivo sancionado, lo cual es todavía más disuasorio. Otro instrumento muy importante es la prohibición de contratar con la Administración para las empresas sancionadas, que se regula en la nueva ley de contratos del sector público. Ya hemos tenido un primer caso, hace escasas semanas, en el que hemos recomendado al Ministerio de Hacienda que se aplique la prohibición sobre las empresas.

Por último, somos conscientes de que el carácter disuasorio de las multas hay que complementarlo con herramientas eficaces para la detección de las infracciones. Tenemos el programa de clemencia, que viene demostrando su eficacia desde 2008. Además, el año pasado pusimos en marcha una nueva unidad de inteligencia económica, que nos está permitiendo ser mucho más eficaces en detectar a las empresas que pactan precios o se reparten mercados.

  1. ¿Habría que poner más el foco en los perjuicios que se ocasionan a los consumidores para vigilar el mercado?

La política de competencia tiene como sujeto básico y esencial a los consumidores. En ellos basamos todas nuestras actuaciones. Sectores básicos como luz, gas, telecomunicaciones, medicamentos, el sector financiero, los transportes o la vivienda son siempre prioritarios en nuestra actuación y esto tiene un vínculo directo con los consumidores que son los que se benefician de que haya más competencia en el mercado. Pero, incluso en sectores donde el consumidor no participa directamente como comprador (por ejemplo, bienes intermedios o servicios a empresas), la política de competencia se aplica con el fin último de beneficiar al consumidor.

  1. En el actual contexto digital y el inminente internet de las cosas ¿A qué retos se enfrentan las normas sobre competencia en una era dominada por los gigantes digitales y las plataformas online (Marketplace)?

La CNMC siempre ha valorado la digitalización de la economía como una oportunidad. Supone un mayor dinamismo y una mayor competencia en los mercados y ofrece mayores posibilidades de elección a los consumidores. Ahora bien, es cierto que plantea retos importantes. Ahora mismo, yo destacaría dos.

Por un lado, la aparición de plataformas digitales con poder de mercado excesivo. Ello puede llevar a que solo una parte reducida de los beneficios de la digitalización se trasladen a los consumidores. Controlar el ejercicio abusivo de este poder de mercado va a requerir que las autoridades de competencia tengamos un profundo conocimiento de los mercados digitales para poder intervenir eficazmente, en áreas como el big data, el manejo de algoritmos o la inteligencia artificial. Existe también cierta preocupación ante la posibilidad de que haya adquisiciones de empresas que puedan escapar del radar de las autoridades de competencia, dado que en ocasiones se trata de empresas con mucho potencial, pero con escaso volumen de negocio. Pero en España esta preocupación es relativa. Tenemos unas normas que ya han demostrado su eficacia para permitirnos examinar operaciones de concentración que en otros países no han podido.

Por otro lado, nos preocupa que, en algunos mercados afectados por la digitalización, las empresas tradicionales busquen protección en la regulación para evitar la introducción de nuevas tecnologías y nuevos competidores. Esto perjudica a los consumidores, a quienes impide disfrutar de las ventajas de la innovación digital, y tiene un efecto devastador en la capacidad de crecimiento de nuestra economía. Por eso en la CNMC tenemos un rol fundamental para vigilar que la regulación de mercados sea beneficiosa para los consumidores y el interés general.

  1. ¿Cómo se está adaptando la CNMC al mercado digital y la emergente economía de datos?

La CNMC trata de ampliar y actualizar su conocimiento sobre esta nueva economía digital. En 2014, empezamos a analizar el fenómeno de la economía colaborativa. Fuimos una de las primeras autoridades de competencia a nivel mundial en hacer esto. Y luego hemos analizado los sectores más afectados por la digitalización y hemos ofrecido pautas de regulación para el alojamiento turístico, la movilidad urbana o el sector financiero. Ahora acabamos de lanzar un estudio sobre publicidad online que se ha iniciado con una fase de consulta pública.

Por otro lado, ya he mencionado que el año pasado creamos una nueva unidad de inteligencia económica que persigue, precisamente, aprovechar la existencia de cantidades cada vez mayores de datos en beneficio de la competencia. Utilizando técnicas avanzadas de tratamiento de datos, podemos ser más eficaces apoyando nuestras investigaciones y detectando nuevas conductas anticompetitivas.

  1. La recaudación de datos de los consumidores constituye una información cada vez más valiosa para las empresas ¿Cómo vigila la CNMC el correcto cumplimiento de las reglas?

La economía basada en datos puede generar enormes eficiencias y ganancias de bienestar para el consumidor, pero también contextos de poder de mercado. Así que tenemos que analizar caso a caso. Un buen ejemplo es el sector financiero, donde los datos financieros de los usuarios pueden servir para ofrecerles mejores productos, pero también pueden ser una barrera de entrada para nuevos competidores. En nuestro reciente estudio sobre las nuevas tecnologías en el sector financiero, abogamos por soluciones de “banca abierta” (open banking) para el acceso a datos financieros de usuarios en términos razonables y no discriminatorios, basados en principios de interoperabilidad y neutralidad tecnológica. Pero lógicamente, no en todos los contextos, solo en aquellos donde exista un riesgo de que sin ese acceso pueda eliminarse la competencia.

  1. Alojamientos turísticos, transporte de viajeros con conductor (VTC), la aparición de empresas de reparto de comida, reventa de entradas de espectáculos vía internet. La sociedad cambia más rápido que la regulación ¿Cómo se vigilan todos estos nuevos agentes económicos?

En todos estos sectores han surgido tensiones, a raíz de la digitalización, entre los modelos tradicionales y los nuevos modelos de negocio. La solución no es aumentar la regulación sobre los nuevos modelos de negocio para proteger a las empresas tradicionales. Más bien, hay que preguntarse si la regulación tradicional sigue siendo eficaz para proteger los intereses generales y a los consumidores y, a la vez, qué regulación se necesita para responder a los retos que plantean los nuevos modelos.

Miremos el sector del taxi y la VTC. La CNMC ha detectado numerosas trabas tanto en la regulación del taxi como en la VTC, trabas que no benefician a los consumidores ni son eficaces para proteger otros intereses públicos. Por ello, hemos pedido que dejen de ponerse parches y se revise completamente la regulación, con un enfoque global sobre ambos sectores que tenga en el centro la protección del consumidor.

  1. ¿Cuál es la postura de la CNMC sobre la economía colaborativa?

La economía colaborativa es un concepto muy interesante. Supone utilizar las posibilidades que ofrece la digitalización para compartir activos que están infrautilizados porque no se usan todo el tiempo (una casa, un coche). Tiene un carácter enormemente disruptivo porque pone al consumidor en el centro del mercado, al permitirle ser no solo demandante sino también oferente.

Ahora bien, los intercambios en la economía colaborativa no tienen por qué darse exclusivamente entre consumidores. Las empresas pueden aprovechar las mismas oportunidades de la digitalización para mejorar los niveles de utilización de sus productos y pueden encontrar oportunidades comerciales en la canalización de los intercambios entre consumidores o entre consumidores y empresas. Es por ello que hoy hablamos más de economía digital o economía de plataformas.

En cualquier caso, esta nueva economía -colaborativa, digital o de plataformas- tiene un gran potencial generador de eficiencia, competencia, capacidad de elección e innovación. Es verdad que en esta nueva economía se pueden plantear nuevos retos regulatorios, pero ello no debe llevar a las Administraciones públicas a intentar frenar la digitalización, sino más bien a identificar y resolver adecuadamente esos retos. Esta es la visión que la CNMC ha trasladado en nuestros estudios, informes y también en nuestras impugnaciones.

  1. Recientemente España ha publicado el Real Decreto que regula el autoconsumo de energía eléctrica ¿Qué ventajas supone para el consumidor?

Para el consumidor, el autoconsumo eléctrico implica un ahorro energético y económico con reflejo en la factura eléctrica, y le convierte en un agente clave del sistema al dotarle de poder para controlar la gestión de su energía. Desde una perspectiva más global, el autoconsumo contribuye a la descarbonización de la energía y genera eficiencias en el sistema dado que reduce las pérdidas asociadas al transporte y a la distribución. Además, puede contribuir a que haya más tensión competitiva en el mercado.

En términos generales, la CNMC ha acogido positivamente los últimos cambios regulatorios que simplifican las modalidades de autoconsumo y los trámites administrativos y de registro y confirman la eliminación del cargo a la energía autoconsumida (el denominado “impuesto al sol”). Ello debe suponer un impulso al autoconsumo por los consumidores domésticos. No obstante, la CNMC ha recomendado, entre otros aspectos, reforzar el control de los impactos que la nueva regulación pueda tener sobre los ingresos por peajes y cargos del sistema.

  1. ¿Hacia dónde va la competencia en Europa y en España?

Ahora mismo, existen varios factores que afectan a la evolución de la competencia en todo el mundo. Uno es, sin duda, la digitalización de la economía. Si se regula bien, puede ofrecer grandes oportunidades de progreso y desarrollo sostenible. Otro, que a mi juicio introduce más incertidumbre, es el proteccionismo comercial, que puede tener un impacto negativo sobre la competencia. En mercados más cerrados, las empresas tienen menos presión y esto termina perjudicando a los consumidores. En Europa y en España, sin embargo, tenemos una larga tradición de apoyo a la competencia como motor del progreso y de la integración, y confío en que siga siendo así.